Las ITI, ¿una oportunidad perdida?

OLYMPUS DIGITAL CAMERACuando hablamos de ITI nos referimos a las Inversiones Territoriales Integradas, mecanismo surgido en la Política de Cohesión de la UE 2014-2020, y el título del post es el mismo del de un artículo, escrito por un especialista polaco, acerca de la implementación de este instrumento en las áreas metropolitanas de Polonia.   El autor concluye que el mecanismo se ha mostrado complejo en su diseño y ejecución, lo cual ha reforzado el papel de las autoridades estatales de gestión frente a las autoridades locales, y que la coordinación de diferentes Fondos estructurales (FEDER y FSE, fundamentalmente) se hace francamente difícil, máxime cuando es la propia Comisión Europea, muchas veces, la primera instancia donde ambos Fondos funcionan y se gestionan como compartimentos estancos.

Volviendo a nuestro país, las ITIs estuvieron en el debate político y en medios de comunicación regionales hace un tiempo, aunque hoy en día parecen estar un tanto olvidadas, o más bien parece que han pasado, de ser el supuesto mecanismo que verdaderamente iba a traer el desarrollo a los territorios, a convertirse en una fórmula más de gestión de fondos estructurales, sin que se atisbe, ni una mayor eficacia en dicha gestión, ni una mayor transparencia, ni una mejor definición de los objetivos que se pretenden, ni de los recursos y acciones para alcanzar dichos objetivos, ni de los indicadores de resultados.

La Inversión Territorial Integrada (ITI) es un instrumento de gestión que permite reunir los fondos de varios ejes prioritarios, y, de uno o varios Programas para implementar intervenciones multidimensionales e intersectoriales. Una ITI por tanto es un instrumento que facilita el apoyo a las acciones integradas en un territorio, permitiendo combinar la financiación vinculada a diferentes objetivos temáticos y a diferentes Programas apoyados por los diferentes Fondos EIE.

El Acuerdo de Asociación España-UE   2014-2020 recogía cuatro Inversiones de este tipo, descritas literalmente de este modo:

  1. ITI Azul, que permitirá implementar la Estrategia Atlántica en el marco de los Fondos EIE.
  2. La ITI del Mar Menor (Murcia). Se plantea desarrollar una ITI en el área del Mar Menor, para la implementación de la Estrategia de Gestión Integrada de Zonas Costeras en el Mar Menor y su Entorno, con participación del PO del FEMP y de los PO regionales de FEDER y FSE.
  3. La ITI de la provincia de Cádiz (Andalucía). En esta provincia, la irrupción de la crisis ha significado un fuerte retroceso, más notable en otros ámbitos, agravado por la posición de partida de Cádiz, ya retrasada respecto al resto de Andalucía .
  4. La ITI Industrialización Extremadura. Se plantea desarrollar esta ITI mediante la creación de unas zonas de especial atención industrial repartidas por todo el territorio extremeño, denominadas “Polos Industriales”, propiciando para ello un “clima empresarial favorable”, a través de la Estrategia Industrial de Extremadura, que permita crecer y crear empleo en la región a partir de una economía productiva con mayor base industrial.

Igualmente, el mencionado Acuerdo recogía la posibilidad de otras ITIs: “No obstante, queda abierta la posibilidad de que, en función del avance de los trabajos de programación y de implementación de los Fondos EIE, pueda desarrollarse alguna ITI más, a nivel plurirregional o regional, en aquéllos casos en los que se detecte la necesidad de plantear enfoques integrados y exista un hecho diferencial en el territorio que lo justifique”. Este párrafo ha sido utilizado por otras CC.AA. para “vestir con el traje” de ITI diferentes iniciativas, de mayor o menor calado.

Conviene recordar que las ITIs se conciben como una herramienta para dar respuesta a determinadas problemáticas de carácter territorial en áreas subregionales específicas, o bien para dar una respuesta integrada a problemas específicos de un área como: zonas con declive industrial, problemas demográficos, problemas de ordenación socioeconómica del territorio, etc. De manera más expresa, en su Position Paper de octubre de 2012, la Comisión Europea señalaba: “La planificación y ejecución de los fondos EIE tienen que romper las fronteras administrativas artificiales y desarrollar un sólido enfoque integrado para movilizar sinergias y lograr un impacto óptimo tanto dentro de un mismo país como entre países”: precisamente este enfoque es el que se está obviando en muchas de las propuestas ITI que se están trabajando.

 La lectura de algunos documentos ya existentes, nos hace ser más bien escépticos respecto a los resultados de la ITI, y sobre todo, respecto a su carácter diferenciador. Comenzando por la ITI Azul, ésta incluía el ámbito territorial de las regiones atlánticas españolas: Galicia, Asturias, Cantabria, País Vasco, Canarias, Andalucía.  Su objetivo expreso es “impulsar la economía azul en las regiones atlánticas de España mediante los Fondos Estructurales y de Inversión Europeos (FEDER, FSE y FEMP), en línea con lo dispuesto en la Estrategia Atlántica y su Plan de Acción”.

 Sin embargo, vemos cómo al final lo que tiene lugar es una selección específica de Objetivos Temáticos coincidentes entre los distintos Programas operativos, y la adscripción de proyectos e iniciativas de las diferentes CC.AA. a dichos objetivos, en términos contables.

iti-azul

Por su parte, el documento de trabajo de la ITI de Cádiz comienza por uno de tantos diagnósticos territoriales que se han realizado en las provincias españolas, para a continuación exponer la lista sucesiva de objetivos y líneas de actuación de todos los Programas operativos que regulan los Fondos estructurales en Andalucía -y, de rebote, en Cádiz-.  El documento es prolijo, pero nada específico respecto a los obstáculos concretos para el desarrollo en la provincia de Cádiz, cómo superarlos, definir acciones concretas, etc…Y eso que hablamos de unas aportaciones de fondos europeos de más de 891 millones de euros.

La información aportada por la web no es mucho mejor.  Con todo el respeto para el trabajo de los profesionales, da la sensación de que, sencillamente, “se ha puesto el gorro de ITI” a todos y cada uno de los programas y actividades que ya estaban inicialmente contemplados y que, en su mayoría, provienen de la aplicación rutinaria de los Fondos europeos desde hace 30 años.

Las ITI de Cádiz y “Azul”, al menos, están presentes y tienen enlaces en la web de la DG de Fondos Comunitarios del MINHAFP, a través de los cuales se pueden ver los documentos básicos. En el caso de la ITI del Mar Menor, no hay una web oficial de la misma, por lo que hemos conseguido cierta información de manera sectorial, a través de ponencias elaboradas por diferentes departamentos del gobierno de la Región de Murcia  Sin embargo, es llamativo cómo el propio Programa Operativo del FEDER de la Región de Murcia despacha el tema de la ITI en apenas 2 páginas (176-178), con una dotación de fondos de 6,7 M€.  Y bastantes de las actuaciones tienen que ver, más bien, con el obligado -y siempre postergado- cumplimiento de la normativa ambiental comunitaria (agua, costas o espacios naturales).

Los documentos señalan que el Mar Menor es un ejemplo de la necesidad de realizar una “Gestión Integrada”, con una ordenación de sus espacios marítimos y de las actividades económicas que se desarrollan en el mismo, analizando las potencialidades y necesidades de la zona, y plasmada en una “Estrategia de Gestión Integrada de Zonas Costeras en el Mar Menor y su entorno”. Y expresamente se indica que “Con objeto de implantar la parte de la Estrategia que corresponde a competencias de la Administración Regional, se ha decidido utilizar la figura de la Inversión Territorial Integrada (ITI)”.  Las actuaciones financiables, sin embargo, tienen mucho de conocido y poca novedad:

  • Proyectos de I+D+i para la optimización del uso de fertilizantes en los cultivos.
  • Fondeaderos de visita.
  • Puntos de acceso para embarcaciones.
  • Protección de hábitats.
  • Control de calidad de las aguas.
  • Tanques de tormenta.
  • Acciones formativas y buenas prácticas.
  • Establecimiento de una base de vigilancia marítima.
  • Mejora de la vigilancia y control de buceo.
  • Campaña de limpieza de fondos.
  • Valorización de las encañizadas.
  • Comercialización de la pesca.
  • Control de medusas, etc.

La mezcla de documentos, aplicación real de los fondos e instrumentos existentes contribuye a una notable confusión, de la que es buena muestra esta noticia, donde un diputado llega a poner en relación la paralización de proyectos urbanísticos y la paralización de la ITI en el Mar Menor…

En el caso de la ITI de Extremadura, el PO FEDER mencionaba sin cifras concretas la necesidad de reindustrialización, y hace mención a la Estrategia Industrial de la región como documento de referencia para la ejecución de la ITI.  Por su parte, el PO FSE es algo más explícito, a la hora de definir los objetivos de la ITI al servicio de la mencionada Estrategia, con un compromiso concreto de asignación de 10,8 M€ del FSE para actividades de Formación Profesional.

El documento de dicha Estrategia sí incluye un diagnóstico pormenorizado y una definición cuantitativa de los objetivos a alcanzar, lo cual permite evaluar con más objetividad el cumplimiento de la misma.  Desde el punto de vista económico, y según refleja la prensala Estrategia prevé captar 1.127 millones de euros de fondos privados; de ellos, 900 corresponderían a proyectos industriales estratégicos y el resto a otros proyectos, según han precisado a Efe fuentes del Ejecutivo regional; para ello, movilizará 1.612 millones de euros públicos, la mayoría de fondos europeos.

iti-extremadura

Además de estas cuatro ITIs nombradas expresamente en el Acuerdo de Asociación España-UE 2014-2020, han surgido por otros lugares otras llamadas “ITI”. Da la sensación de que se ha “descubierto el Mediterráneo”, y que el hecho de responder -teóricamente- a singularidades territoriales, ha favorecido que las ITIs se considerasen como el instrumento que “de verdad” va a promover el desarrollo…como si 30 años recibiendo fondos europeos no hubieran sido suficientes, o no hubiesen acertado en el diagnóstico o en la aplicación…

De este modo, nos encontramos con ITIs como la de Teruel, a las que cabría unir otras como las de Cuenca, Soria, Guadalajara…En unos casos, se trata de ITIs que se han hecho coincidir con las provincias, cuando no siempre el hecho provincial es coincidente con el funcional; en otros casos, como en Castilla-La Mancha, se están planteando ITIs de carácter comarcal (Talavera de la Reina, Almadén…): se trata de mecanismos que -recordemos- carecen de fondos adicionales (simplemente se “apartan” cantidades ya existentes de los Fondos Estructurales disponibles), pero que carecen de capacidad de cofinanciación, y  de la necesaria masa crítica para incardinar una estrategia de desarrollo viable, si es que ésta existe.

En este sentido, y existiendo una serie de provincias (Soria, Teruel, Cuenca, casi toda Guadalajara) que comparten una misma ubicación y una misma problemática (vaciamiento y envejecimiento poblacional al límite) y unas mismas oportunidades, lo lógico hubiera sido armar una ITI en torno a este territorio, con la participación de las comunidades autónomas y el gobierno central; ése es el enfoque genuino de las ITIs desde la UE, y éste era el planteamiento de la Serranía Celtibérica (plausible en este punto, más discutible en otros).

En el caso de Teruel, se creó una estructura de gobernanza con importante presencia del gobierno de Aragón y con notables ausencias (la Universidad o los grupos Leader, por ejemplo), pero todavía no se ha definido la Estrategia a cuyo servicio debiera estar el instrumento ITI; algunos documentos que deberían constituir la base de dicha Estrategia son muy nombrados, pero no se encuentran en la red…

En definitiva, nos encontramos con: carencia de estrategia con metas y objetivos cuantificados, yuxtaposición de programas y objetivos, escasa participación y transparencia, y uso del término ITI más como “etiqueta” de programas y proyectos preexistentes, que como una herramienta realmente diferenciada de desarrollo.

Por todo ello, y salvo que cambien las cosas, los datos actuales no nos invitan a ser optimistas sobre la capacidad del instrumento ITI para actuar de manera positiva y diferente en los territorios beneficiarios, y nos tememos que los problemas estructurales de dichos territorios persistan en el futuro.

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